Wie kann Europa zum Modell für wirksamen Klimaschutz im Luftverkehr werden?

Der internationale Luftverkehr hat an den weltweiten CO2-Emissionen einen Anteil von 3,1 Prozent, der inländische Luftverkehr an den gesamten CO2-Emissionen in Deutschland einen Anteil von 0,3 Prozent. Die mit Abstand größten Hebel für den Klimaschutz im Luftverkehr sind der Austausch älterer Flugzeuge durch energieeffizientere und der Ersatz des fossilen Kerosins durch nachhaltigen Kraftstoff. Damit lässt sich das CO2-neutrale Fliegen erreichen – aber bis dahin braucht es Zeit. Und deswegen ist der dritte große Hebel die CO2-Bepreisung des Luftverkehrs durch die Einbeziehung in den Emissionshandel (in der EU bereits seit 2012).

Die europäischen Gesetzesvorschläge zur Senkung der CO2-Emissionen im Luftverkehr

Mit dem Gesetzespaket Fit for 55 möchte die EU weitere Fortschritte auf dem Weg zum CO2-neutralen Fliegen erreichen und die CO2-Emissionen bis 2050 signifikant senken. Für den Luftverkehr schlägt sie insbesondere folgendes vor:

• Eine verbindliche Beimischungsquote für nachhaltigen Flugkraftstoff (Sustainable Aviation Fuel/SAF). Der EU-Gesetzesvorschlag sieht vor, dass ab 2025 schrittweise ein immer größerer Anteil des Flugkraftstoffs bei allen Abflügen von EU-Flughäfen aus SAF bestehen muss. Dabei ist zusätzlich vorgesehen, dass ebenfalls bis 2050 mindestens 28 Prozent des gesamten Flugtreibstoffs aus sogenannten E-Fuels (sog. Power-to-Liquid-Kraftstoffen) bestehen muss.
• Die Verschärfung des Emissionshandels im Luftverkehr. Seit 2012 ist der Luftverkehr in den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) zusammen mit Industrieunternehmen und Energiewirtschaft einbezogen: Jede Fluggesellschaft, die innerhalb Europas Flüge durchführt, muss für einen kontinuierlich wachsenden Anteil der dabei ausgestoßenen CO2-Emissionen bezahlen. Das erfolgt über den Kauf von entsprechenden CO2-Zertifikaten (aktuell 60 Prozent). Hierdurch wächst der innereuropäische Luftverkehr seit 2012 CO2-neutral. Der Fit for 55-Vorschlag sieht vor, dass nach einem Übergangszeitraum 100 Prozent der Zertifikate am Markt erworben werden müssen.

Ohne Anpassungen bergen die Gesetzesvorschläge die große Gefahr von „Carbon Leakage“ und massiver Verkehrsverlagerung zulasten europäischer Fluggesellschaften und Flughäfen: Aufgrund von  wettbewerbsverzerrenden Wirkungen der Gesetze werden erhebliche Verkehrsströme zu Nicht-EU-Hubs verlagert und damit CO2-Emssionen gar nicht gesenkt, sondern lediglich in andere Weltregionen verschoben.

Warum führen die Gesetzesvorschläge in ihrer jetzigen Fassung zu Carbon Leakage und Verkehrsverlagerungen?

Kraftstoff macht rund ein Drittel der Gesamtkosten eines Fluges aus. Eine verpflichtende Beimischungsquote von SAF, die um ein Vielfaches teurer sind als fossiles Kerosin, führt daher zwingend zu höheren Flugpreisen. Auf Flugreisen von der EU zu internationalen Flugzielen außerhalb der EU können Fluggäste zwischen zahlreichen EU-Fluggesellschaften und Nicht-EU-Fluggesellschaften wählen. Auf einer Reise beispielsweise nach Hongkong führen EU-Fluggesellschaften ihre Passagiere über ihre Drehkreuzflughäfen innerhalb der EU (z.B. Lufthansa über Frankfurt oder München). Hingegen bringen Nicht-EU-Fluggesellschaften ihre Fluggäste aus der EU über ihre heimischen Drehkreuze außerhalb der EU (z.B. Turkish Airlines über Istanbul, Emirates über Dubai etc.) nach Asien oder Afrika.

Die verpflichtende Beimischungsquote von SAF besteht aber nur für Flüge ab Flughäfen in der EU. Drehkreuze außerhalb der EU sind nicht von der SAF-Quote betroffen. Dadurch werden Nicht-EU-Fluggesellschaften, wenn die EU-Gesetzesvorschläge nicht geändert werden, entsprechend günstigere Tickets anbieten können als ihre europäischen Wettbewerber. Damit würde Fit for 55 zu einem Förderprogramm von Nicht-EU-Airlines und Nicht-EU-Drehkreuzen – zu Lasten der europäischen Unternehmen.

Und letztlich würden durch diese Wettbewerbsverzerrungen keine CO2-Emissionen eingespart, sondern lediglich in andere Regionen der Welt verlagert. Von diesem Carbon-Leakage-Risiko wären nach vorliegendem Gutachten* pro Jahr über 550.000 Flüge bzw. 96 Prozent der jährlichen Reisen zwischen der EU und Asien, Afrika und Ozeanien betroffen. Damit wäre das Vorhaben der EU klimapolitisch kontraproduktiv.

Wie lassen sich bei Fit for 55 Carbon Leakage vermeiden und die Gesetzesvorschläge zu einem Erfolg für den Klimaschutz machen?

Um das Gesetzespaket Fit for 55 zu einem klimapolitischen Erfolg zu machen, müssen die Beimischungsquote von SAF und die Verschärfung des Emissionshandels wettbewerbsneutral
gestaltet werden. Damit ließen sich Carbon Leakage und die Diskriminierung der europäischen Fluggesellschaften und Luftverkehrsdrehkreuze vermeiden. Mehrere alternative Möglichkeiten
stehen zur Verfügung:

• Die Finanzierung der SAF-Mehrkosten durch freie Zertifikate aus dem Emissionshandel oder durch die EU-Mitgliedstaaten über Einnahmen aus nationalen Luftverkehrssteuern.
• Einführung einer passagier- und endzielbezogenen Klimaabgabe. Die entstehenden Mehrkosten im Luftverkehr mit Drittstaaten würden dann aus den Mitteln dieser wettbewerbsneutralen Abgabe finanziert. Die Höhe der Abgabe würde sich am Endziel der Passagierströme orientieren, unabhängig davon, über welches Drehkreuz der Reiseweg führt. Europäische und nicht-europäische Fluglinien würden somit gleichbehandelt. Eine Beschränkung des Regulierungsrahmens auf innereuropäische Flüge und, im Gegenzug, eine höhere Beimischungsquote von SAF auf Flügen innerhalb der EU.
• Einführung einer CO2-Ausgleichsabgabe für Passagiere (CBAM/Grenzausgleichsmechanismus), die für ihren Reiseweg Drehkreuze außerhalb der EU nutzen (ohne Beimischungsquote). So könnte die in der EU geltende Beimischungsquote nicht umgangen werden.
• Einführung einer Beimischungsquote für den internationalen Luftverkehr auf UN-Ebene. Sie würde weltweit gelten und wäre damit die weitreichendste wettbewerbsneutrale Lösung.
• „Book & Claim“-System einführen.  Mithilfe dieser Maßnahme könnte die vorgegebene SAF-Beimischungsquote unabhängig davon realisiert werden, wo weltweit konkret das SAF getankt wird

Stand: August 2022