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Finanzierung des Luftverkehrs

Wer bezahlt die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland, also die Straßen, Brücken, Gleise und Flughäfen? Muss der Steuerzahler für Mobilität aufkommen oder sollten die Nutzer das finanzieren? Welcher rechtliche Rahmen gilt für die Finanzierung von Luftverkehr? Und was heißt das für die Gesetzgebung? – Diesen und anderen Fragen rund um das Thema Verkehrsfinanzierung widmete sich das dritte BDL-Forum am 20. Januar 2015 in Berlin. Rund 200 Teilnehmer aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft, Nichtregierungsorganisationen und Medien folgten der Einladung.

BDL-Präsident Klaus-Peter Siegloch führte kurz in das Thema ein: Während bei anderen Verkehrsträgern zaghaft über den Einstieg in die Nutzerfinanzierung nachgedacht werde, sei diese im weltweiten Luftverkehr seit Jahrzehnten Realität. Im Luftverkehr würden die Nutzer die Kosten für die Benutzung der Flughäfen, für die Sicherheitskontrollen und für die Flugsicherung zahlen – zurzeit etwa 3,5 Milliarden Euro pro Jahr. Die internationale Staatengemeinschaft habe sich aus gutem Grund für diese Form der Finanzierung und gegen die Steuerfinanzierung entschieden, da Luftverkehr vor allem grenzüberschreitend sei und fairer Wettbewerb nur stattfinden könne, wenn für Fluggesellschaften weltweit vergleichbare Bedingungen gelten. Abschließend wies Siegloch darauf hin, dass auch die Investitionen in Lärmschutz und Energieeffizienz von der Luftverkehrsbranche getragen werden und nicht vom Steuerzahler. Zusätzliche Belastungen für Fluggesellschaften und Flughäfen würden also nicht dem Klima oder dem Lärmschutz nützen, sondern den Spielraum für diese privaten Investitionen weiter einengen.

Frau Dr. Martina Hinricher, Abteilungsleiterin aus dem Bundesverkehrsministerium, stellte ausführlich dar, wie sich die einzelnen Verkehrsträger in Deutschland finanzieren. Während der Luftverkehr in der Regel keine öffentlichen Mittel erhalte, weil er über Gebühren und Entgelte finanziert sei, würden die anderen Verkehrsträger – Schiene, Straße und Wasserwege – ganz oder zum Teil durch Steuern finanziert. Dies sei auch notwendig, da damit Aufgaben der Daseinsfürsorge verbunden seien. Hier gebe es seit Jahren eine strukturelle Unterfinanzierung, die durch diverse Kommissionen bestätigt wurde. Der Mehrbedarf an Infrastrukturinvestitionen in Straßen, Gleise, Brücken und Wasserwege liege bei mehreren Milliarden Euro pro Jahr. Es brauche weiterhin ein Nebeneinander von Nutzerfinanzierung und Steuerfinanzierung im Gesamtsystem Verkehr, einen vollständiger Systemwechsel zur konsequenten Nutzerfinanzierung werde es bei den anderen Verkehrsträgern nicht geben. Dennoch habe die Bundesregierung gerade beim Straßenverkehr Maßnahmen eingeleitet, um den Anteil der Nutzerfinanzierung schrittweise auszubauen, zum Beispiel durch die Ausweitung der LKW-Maut auf Bundesfernstraßen. Zur Einnahmeseite erläuterte Hinricher, dass der Verkehrssektor durch die erhobenen Steuern erheblich zur Finanzierung des Allgemeinwesens beitrage.

Der Luftrechtsexperte Professor Elmar Giemulla von der Technischen Universität Berlin erläuterte den rechtlichen Rahmen für die Finanzierung des internationalen Luftverkehrs. Die Grundlage sei seit 1944 das sogenannte Chicagoer Abkommen. Dieses sei völkerrechtlich verbindlich zwischen den Staaten vereinbart worden, um der entscheidenden Besonderheit des Luftverkehrs Rechnung zu tragen, nämlich seiner Internationalität: Der Luftverkehr würde im Wesentlichen nicht mit dem Schienen- und Straßenverkehr im Wettbewerb stehen, sondern mit Fluggesellschaften aus der ganzen Welt. Darum habe die Staatengemeinschaft schon früh miteinander vereinbart, dass Luftverkehr durch kostendeckende Gebühren und Entgelte finanziert werden solle statt durch Steuern, die in jedem Staat anders ausgestaltet werden. Steuern seien in diesem Finanzierungssystem ein „Fremdkörper“. Diese Regel des Chicagoer Abkommens folge dem Gedanken, dass sich der Luftverkehr weltweit auf Grundlage gleicher Möglichkeiten entwickeln soll, dass also vergleichbare Wettbewerbsbedingungen für alle Marktteilnehmer gelten sollen. Herr Giemulla betonte, dass das Abkommen zwar schon 70 Jahre alt sei, sich aber als eine Art Grundgesetz des internationalen Luftverkehrs bewährt habe. Und dass die Schaffung von vergleichbaren Wettbewerbsbedingungen heute notwendiger sei denn je, da sich der Wettbewerb verschärft hat. 

Ralph Beisel, Hauptgeschäftsführer des Flughafenverbands ADV, gab einen Überblick über die deutsche Flughafenlandschaft und ihre Finanzierung. Das System aus großen internationalen Drehkreuzflughäfen sowie mittleren und kleinen Flughäfen, die sowohl Zubringerverkehr für die Drehkreuze als auch Direktverbindungen bedienen, sei historisch gewachsen und spiegele die föderale Struktur der Bundesrepublik wider. Die deutschen Flughäfen seien sowohl Einrichtungen der Daseinsfürsorge und unverzichtbare Standortfaktoren für ihre jeweilige Region. Gleichzeitig seien sie aber auch Wirtschaftsbetriebe mit dem Anspruch, ihre Betriebskosten zu decken. Dabei habe die Bedeutung des eigentlichen Flugbetriebs für die Finanzierung der Flughäfen abgenommen: In zwei von drei Kerngeschäftsfeldern - bei den Flughafenentgelten und bei der Bodenabfertigung - würden die Flughäfen in Summe keine Gewinne mehr erwirtschaften. Ausgeglichen werden könne dies nur durch die gestiegenen Einnahmen aus dem sogenannten Non-Aviation-Bereich, also zum Beispiel aus Parkhausgebühren, aus Werbeerlösen und aus Shoppingmöglichkeiten am Flughafen. Beisel machte darauf aufmerksam, dass viele Flughäfen trotz dieser angespannten Lage Gewinne erwirtschaften, und dass diese Gewinne um ein Vielfaches höher ausfallen als die Verluste der Flughäfen, die in den roten Zahlen stecken. Insofern würde die Diskussion um einige wenige Flughäfen das Gesamtbild verzerren: Denn 95 Prozent aller Passagiere in Deutschland würden von Flughäfen abfliegen, die Gewinne erwirtschaften.

In der anschließenden Podiumsdiskussion zwischen Herrn Jochen Flasbarth, Staatssekretär im Bundesumweltministerium, Herrn Werner Gatzer, Staatssekretär im Bundesfinanzministerium, und BDL-Hauptgeschäftsführer Matthias von Randow ging es um die Wettbewerbsbedingungen für die deutsche Luftverkehrswirtschaft. Die Podiumsteilnehmer diskutierten über die Auswirkungen von fiskalischen und regulativen Maßnahmen auf die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Luftverkehrswirtschaft – unter anderem über die Luftverkehrsteuer, über Betriebsbeschränkungen an deutschen Flughäfen und über den Emissionshandel. Einigkeit bestand in der Runde darüber, dass die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Fluggesellschaften und Flughäfen nicht an einzelnen Belastungen hänge, sondern an einer ganzen Reihe von Faktoren, die sich summieren. Ferner waren sich die Podiumsteilnehmer einig, dass die internationalen Verhandlungen über marktbasierte Klimaschutzinstrumente zu einem Erfolg gebracht werden müssen. Kontrovers diskutierten die Teilnehmer die Auswirkungen von einzelnen Maßnahmen, die im nationalen Alleingang eingeführt wurden, wie zum Beispiel der Luftverkehrsteuer.

Durch die Veranstaltung führte der Journalist und Luftfahrtexperte Cord Schellenberg.

Hier können Sie die Vorträge herunterladen:

Einführungsrede von Klaus-Peter Siegloch (266,1 KB)

Vortrag von Prof. Dr. iur. Elmar M. Giemulla (173,0 KB)

Vortrag von Ralph Beisel (1,3 MB)

Vortrag von Frau Dr. Hinricher (38,5 KB)

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