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CO2-Wachstum kompensieren

CORSIA: das globales marktbasierte Klimaschutzinstrument für den internationalen Luftverkehr

Das Transportaufkommen im internationalen Luftverkehr wächst um ca. fünf Prozent pro Jahr. Die CO2-Emissionen steigen jedoch nicht im gleichen Maße wie die Verkehrsleistung. Diese Entkopplung der Emissionen vom Verkehrswachstum deutet auf ein hohes und weiter steigendes Maß an Energieeffizienz im Luftverkehr hin (Erhöhung der Energieeffizienz um 1,5 ‐2 Prozent pro Jahr). Aber: auch in den nächsten Jahren wird es laut gängiger Prognosen keine absolute Senkung der Emissionen im internationalen Luftverkehr im Vergleich zum Referenzjahr 2005 geben. Daher ist als Ergänzung zu den tragenden Säulen Technologie- und Infrastrukturverbesserungen sowie operative Maßnahmen ein marktbasiertes Instrument zur Kompensation der wachstumsbedingten Emissionen des Luftverkehrs Teil der weltweiten Klimaschutzstrategie der Branche. In Europa existiert ein solches Instrument bereits seit 2012 als Emissionshandel. Langfristig soll eine Senkung der CO2-Emissionen durch den Einsatz von nachhaltigen alternativen Energien und Antrieben sowie neuen Flugzeugkonzepten erfolgen.

Was wurde bei der UN-Luftfahrtorganisation ICAO diskutiert?

Bereits im Kyoto Protokoll von 1997 wurde im Artikel 2.2 festgelegt, dass die ICAO sich um den Klimaschutz im internationalen Flugverkehr kümmern soll, während im Umkehrschluss die Staaten für die Emissionen der nationalen Flüge zuständig bleiben. In der ICAO Resolution A 38-18 aus dem Jahr 2013 wurde der ICAO-Rat dann aufgefordert, bis zur Vollversammlung im Jahr 2016 ein globales marktbasiertes Klimaschutzinstrument zu entwickeln.

Ein globales marktbasiertes System sollte gemäß ICAO die beabsichtigte Umweltwirksamkeit – die Kompensation der CO2-Emissionen des Luftverkehrs – maximieren und dabei kosteneffizient sein. Es sollte Wettbewerbsverzerrungen minimieren, einfach und kosteneffizient zu implementieren und zu verwalten sein und nicht dafür genutzt werden, Einnahmen zu generieren oder die Luftverkehrsnachfrage zu unterdrücken. Auf dieser Grundlage wurden innerhalb der ICAO drei Arten von Maßnahmen diskutiert und bewertet:

  • Steuern und Abgaben: Da Steuern ohne Zweckbindung in die Staatshaushalte fließen, wurden diese abgelehnt. Ebenso Abgaben, die zwar zweckgebunden sein könnten aber deren Verwendung nicht zentral über die ICAO beschlossen werden könnte.
  • Emissionshandelssystem (ETS): Das Emissionshandelssystem wurde zunächst als eine Option angesehen; aufgrund des Verlaufs und der Erfahrungen bei der Einführung des EU-ETS für den Luftverkehr im Jahr 2012 lehnen die meisten nicht-EU-Staaten einen Emissionshandel im Luftverkehr aber mittlerweile ab. Ein globales Emissionshandelssystem, das nur auf den Luftverkehr beschränkt wäre, würde darüber hinaus auch das Ziel eines CO2-neutralen Wachstums nicht erfüllen können, solange es nicht mit anderen Emissionshandelssystemen gekoppelt wäre. Außerdem ist ein Emissionshandelssystem – wie man in Europa beobachten kann – zu stark politischen Eingriffen ausgesetzt.
  • Offsetting (Kompensation von CO2 durch projektbasierte Mechanismen): Diese Option wurde weiter verfolgt und schließlich auf der ICAO-Vollversammlung im Oktober 2016 beschlossen. Beim Offsetting erfolgt die Reduktion der Emissionen durch Projekte außerhalb des Luftverkehrs. Die Emissionsreduktion wird durch unabhängige Verifizierung und Zertifizierung abgesichert.

Das Offsetting-System funktioniert im Grundsatz wie folgt: das UN-Klimasekretariat koordiniert die Sammlung und Zertifizierung von Projekten weltweit, mittels derer CO2-Emissionen reduziert werden. Die Finanzierung der Projekte erfolgt über Zertifikate, die an der Börse gehandelt und somit erworben werden können – u. a. von Fluggesellschaften entsprechend der Auflagen, die von der ICAO mit dem globalen marktbasierten Klimaschutzinstrument künftig vorgeschrieben werden sollen.

Einschätzung und Kommentierung von CORSIA

CORSIA ist für die deutsche Luftfahrt ein tragfähiger Kompromiss der Staatengemeinschaft, der die Rahmenbedingungen für die Kompensation der wachstumsbedingten CO2-Emissionen im Luftverkehr ab 2021 festlegt. Das Offsetting-System muss nun in den nächsten Jahren wirkungsvoll ausgestalten und ab 2020 umgesetzt werden. CORISA ist ein markbasiertes Instrument, das die im Vorfeld der Verhandlungen festgesetzten ICAO-Prinzipien erfüllt, denn es

  • minimiert Wettbewerbsverzerrungen,
  • ist einfach und kosteneffizient zu implementieren und zu verwalten,
  • generiert keine Einnahmen, die ohne Zweckbindung in Staatshaushalte fließen und
  • unterdrückt nicht die Luftverkehrsnachfrage.

Die Luftfahrt hat sich seit Jahren für eine globale Lösung im Klimaschutz stark gemacht. Das nun verabschiedete Instrument hätte aus Sicht der Luftverkehrswirtschaft jedoch ambitionierter ausfallen können, da es nicht von Beginn an für alle Staaten verpflichtend ist und nicht 100% der Emissionen abgedeckt sind. Nur ein von Anfang an verbindliches System mit einer hohen Abdeckung der CO2-Emissionen führt auch zu Planungssicherheit bei den betroffenen Fluggesellschaften und einem fairen Wettbewerb. Positiv zu bewerten ist, dass sich China, die USA, Mexiko, Indonesien und 44 ECAC-Staaten (European Civil Aviation Conference) – darunter auch Deutschland – schon bereit erklärt haben, von Anfang an teilzunehmen, obwohl das System erst ab 2027 verpflichtend ist. Ein klares Signal in Bezug auf den europäischen Emissionshandel im Luftverkehr ist ebenfalls enthalten: Das ICAO-System CORSIA ist das (einzige) Klimaschutzinstrument für die Emissionen von internationalen Flügen und muss das EU-ETS folgerichtig ab 2021 ersetzen. Der Erfolg des ICAO-Beschlusses zeigt, dass bei regulativen Maßnahmen im Luftverkehr weltweite Lösungen erarbeitet werden können. Nur so lassen sich Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten Einzelner vermeiden und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Marktteilnehmer schaffen. 

Anwendungsbereich und Funktionsweise

Die Implementierung von CORSIA soll unter Berücksichtigung der besonderen Umstände und der jeweiligen Möglichkeiten, insbesondere von sich entwickelnden Ländern, in drei Phasen erfolgen. Dabei gestaltet sich die Teilnahme der Staaten an den ersten beiden Phasen auf freiwilliger Basis und ist in der dritten Phase an bestimmte Kriterien gebunden, die 90 Prozent der Aktivitäten des internationalen Luftverkehrs abdecken sollen. Bereits 66 Staaten haben ihre freiwillige Teilnahme von Beginn an erklärt. Damit wären 86,5 Prozent des internationalen Luftverkehrs abgedeckt. Unter den Staaten befinden sich die USA, China, Mexiko, Indonesien und 44 ECAC-Staaten inklusive Deutschland.

Die Phasen der Implementierung gestalten sich wie folgt:

  • Pilotphase von 2021 bis 2023: freiwillige Teilnahme der Staaten; jährlicher Ausstieg möglich
  • 1. Phase von 2024 bis 2026: freiwillige Teilnahme der Staaten; jährlicher Ausstieg möglich
  • 2. Phase von 2027 bis 2035: alle Staaten, die im Jahr 2018 einen Anteil am internationalen Luftverkehr, gemessen in Revenue Tonnen Kilometern (RTK), von mehr als 0,5% haben. In Summe müssen jedoch 90% der gesamten RTK von CORSIA abgedeckt werden. Das bedeutet, dass ggf. auch Staaten, deren Anteil kleiner als 0,5% ist, betroffen sind.

Die folgenden Länder sind von den Regelungen ausgenommen, können sich aber freiwillig beteiligen:

  • am wenigsten entwickelte Länder (Least Developed States, LDCs, z.B. viele Afrikanische Staaten: Tanzania, Togo, aber auch Asia/Pacific: Bangladesh und Kambodscha)
  • kleine Inselentwicklungsländer (Small Island Developing States, SIDS, z.B. Haiti, Malediven, Dominikanische Republik, Jamaica)
  • Entwicklungsländer ohne Meereszugang (Landlocked Developing States, LLDCs, z.B. Nepal, Paraguay, Uganda)

Die ICAO ermutigt alle Staaten so früh wie möglich an CORSIA teilzunehmen, um eine breite Abdeckung zu erzielen. Ein Beitritt, aber auch ein Ausstieg ist in der freiwilligen Phase bis 2027 jährlich möglich. Den obigen Kriterien folgend findet CORSIA auf alle internationalen Flüge (Flüge der zivilen Luftfahrt, die in einem Land abfliegen und in einem anderen Land ankommen) Anwendung, die zwei Teilnehmerstaaten miteinander verbinden. Dementsprechend sind die Flugstrecken nicht vom Offsetting-System abgedeckt, bei denen einer oder beide Staaten nicht an CORSIA teilnehmen. Fluggesellschaften, die diese Routen bedienen, müssen die jeweiligen Emissionen bei der Berechnung berücksichtigen und einen Anteil über spezielle Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern kompensieren.

Weitere Informationen zum ICAO-Klimaschutzinstrument CORSIA finden Sie in unserem aktuellen Positionspapier.

Wie ist der aktuelle Stand beim europäischen Emissionshandel im Luftverkehr?

In Europa wurde vor ein paar Jahren der Emissionshandel für Kraftwerke eingeführt. Damit möchte die EU die Ziele, die sie sich im Klimaschutz gesetzt hat, erreichen. Für jede von einem Kraftwerk ausgestoßene Tonne CO2 muss ein Zertifikat gekauft werden. Ein Zertifikat kostet zurzeit ca. 7 Euro. Das bedeutet, dass ein Unternehmen für eine Anlage mit sehr wenig Schadstoffen weniger sog. Emissionszertifikate kaufen muss als Unternehmen mit Anlagen, die viel CO2 ausstoßen. So werden die Unternehmen belohnt, die schon viel für den Klimaschutz getan haben, weil sie weniger Zertifikate kaufen müssen. Die anderen Unternehmen werden dadurch animiert, in klimafreundliche Technologien und Verfahren zu investieren, damit sie in Zukunft auch weniger Emissionszertifikate kaufen müssen. Auch wenn 7 Euro pro Zertifikat nicht viel klingen, so summieren sich die Kosten für Emissionszertifikate im Laufe des Jahres für viele Unternehmen auf mehrere hundert Millionen Euro.

Seit 2005 hat die Europäische Union den Emissionshandel als Instrument der Klimaschutzpolitik mit ins Programm aufgenommen. Was genau der Emissionshandel bedeutet, erklärt das Video von explainity.

Emissionshandel einfach erklärt

Gestaltung des Emissionshandels im Luftverkehr

Seit Januar 2012 ist auch der Luftverkehr in diesen Handel mit einbezogen. Das betraf zunächst jede Airline, die in Europa startet oder landet. Damit müssen auch Fluggesellschaften für ihre ausgestoßenen Emissionen Zertifikate kaufen. Jeder Airline steht dabei eine Freimenge an Emissionen zu. Für alles, was über diese Freimenge an Emissionen hinausgeht, müssen Zertifikate dazugekauft werden. Damit hat jede Fluggesellschaft einen Anreiz, beispielsweise möglichst treibstoffsparende Flugzeuge einzusetzen. Bei Einführung des Emissionshandelssystems für den Luftverkehr in Europa hat sich jedoch gezeigt, dass viele Staaten, darunter auch die USA, China, Russland und Indien, den europäischen Emissionshandel ablehnen. Diese Länder kritisieren das europäische System, weil sie einen Eingriff in ihre eigene staatliche Souveränität sehen. Um die Einigung auf internationaler Ebene nicht zu gefährden, hatte die europäische Kommission den Emissionshandel für das Jahr 2012 auf die inner-europäischen Flüge beschränkt.

Im Oktober 2013 wurde dann von der ICAO-Vollversammlung beschlossen, ein globales marktbasiertes Instrumente einzuführen, das ab 2020 weltweit ein CO2-neutrales Wachstum im internationalen Luftverkehr ermöglicht.

Nach langem Ringen hat dann das EU-Parlament Anfang 2014 beschlossen, dass es beim Flugverkehr zunächst bis zum Jahr 2016 einen rein innereuropäischen Emissionshandel geben wird. Das heißt, alle Flüge, die innerhalb Europas starten und landen, unterlagen dem Emissionshandel. Hier müssten die Fluggesellschaften Emissionszertifikate erwerben. Alle Flüge außerhalb Europas unterlagen nicht dieser Pflicht. Damit traf der Emissionshandel überwiegend europäische Fluggesellschaften. Mittlerweile liegt ein Vorschlag der EU-Kommission vor, die Beschränkung auf den innereuropäischen Luftverkehr bis 2020 zu verlängern. Der Vorschlag soll bis Ende 2017 in geltendes Recht umgesetzt werden.

Die deutschen Fluggesellschaften unterstützen den Emissionshandel. Aber bei der Umsetzung müssen einige Dinge beachtet werden:

  • Man muss sich immer vor Augen halten, dass es schon in der Natur der Sache liegt, dass beim Fliegen Grenzen überschritten werden. Und natürlich sollte dann auch der Emissionshandel keinen Halt vor Landesgrenzen oder Kontinenten machen
  • Fluggesellschaften stehen in einem harten Wettbewerb miteinander. Wenn man nun ein System wie den Emissionshandel auf den europäischen Raum begrenzt, dann benachteiligt man die Fluggesellschaften, die überwiegend in Europa fliegen. Sie müssen aufgrund des Emissionshandels Zusatzkosten schultern die Ihr Unternehmensergebnis belasten; die globalen Wettbewerber kämen kostenfrei davon und könnten auf Routen von und nach Europa günstigere Tickets anbieten.
  • Im internationalen Wettbewerb muss man zwingend gleiche Bedingungen für alle schaffen. Daher ist die Einbeziehung von sog. Drittstaaten (also Staaten außerhalb Europas) in den Emissionshandel zwingend erforderlich, um gleiche Voraussetzungen für alle zu gewährleisten.

Das jetzige europäische Eissionshandelssystem erfüllt diese Kriterien nicht. 

Die Position des Bundesverbandes der Deutschen Luftverkehrswirtschaft

Die deutsche Luftverkehrswirtschaft hat sich stets zum Emissionshandel bekannt und dessen Einführung konstruktiv unterstützt. Der Bundesverband der Deutschen Luftverkehrswirtschaft hat die Bundesregierung jedoch dazu aufgefordert, sich auf europäischer Ebene für eine wettbewerbsneutrale Ausgestaltung des EU-Emissionshandels einzusetzen und auf internationaler Ebene darauf hinzuwirken, Rahmenbedingungen für eine globale Lösung zu finden. Der Beschluss der ICAO-Vollversammlung hat für eine durchdachte, internationale Lösung den Weg geebnet. Eine Beschränkung des Emissionshandels auf innereuropäische Strecken, wie sie zur Zeit in der EU praktiziert wird und auch für die kommenden Jahre angedacht ist, widerspricht dem Grundgedanken eines Handelssystems ohne Wettbewerbsnachteile. Daher hat sich der BDL im Sinne eines fairen Wettbewerbs stets für ein vollständiges Aussetzen des EU-ETS ab 2017 ausgesprochen. Dennoch akzeptiert er die Empfehlung der Kommission, den Emissionshandel bis 2020 weiterhin auf innereuropäische Flüge zu beschränken. Aber der BDL erwartet, dass das EU-ETS ab 2021 durch das weltweit gültige Offsetting-System CORSIA abgelöst wird.

Interaktive  ETS-Karte

Viele Staaten haben sich mittlerweile auf den Weg gemacht und Emissionshandelssysteme eingeführt. Diese Staaten haben sich in der “International Carbon Action Partnership (ICAP) zusammengeschlossen. Sie stellen im Internet eine immer aktuelle Übersicht zur Verfügung, auf der man Einzelheiten zu den verschiedenen Systemen erhält. Hier gelangen Sie auf die entsprechende Homepage mit der interaktiven Karte.

ICAP Weltkarte